各个方面的关系是否协调得好，是检验各级党委领导核心作用发挥得怎样的一个重要标准。

[2]由此，马克思将共产主义(第二)阶段的分配原则[3]直接概括为按需分配，并指出第一阶段(后称社会主义阶段)分配原则的基本内涵是给予社会的，就是个人的劳动量从社会领回的，正好是给予社会的，并未将其概括为按劳分配。同章第12条规定：按‘不劳动者不得食之原则，劳动为苏联每一有劳动能力公民之应尽义务与光荣事业。

经过讨论，12月4日完成修宪，形成八二宪法。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。第16条：劳动是中华人民共和国一切有劳动能力的公民的光荣的事情。比如捷克斯洛伐克宪法规定，劳动报酬应当合理、公平，劳动数量、质量和对社会的裨益等因素均应加以考虑。八二宪法形成之时，1982年9月，中共十二大通过的党章指出社会主义社会的特征为生产资料公有、消灭剥削、各尽所能、按劳分配，重新恢复了八大党章各尽所能，按劳取酬的规定。

[84]参见中共中央文献编辑委员会编：《江泽民文选》(第2卷)，人民出版社2006年版，第256页。作者简介：李响，法学博士，暨南大学法学院讲师。[18]当然，不能因此认为《政府信息公开条例》2019年修订前，以公开为常态、不公开为例外不是我国政府信息公开法制的基本原则，因为法律原则及立法精神、法律价值未必都用条文表现出来，有些可能蕴含于法律文件的字里行间乃至体现于通篇

在既往的行政法制实践中，行政复议机关首长及其公务人员出于趋利避害、多一事不如少一事的从政心理，为了不当被告、少担风险，在行政复议案件办理过程中简单地维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能充分发挥作用，这就是为人诟病的维持会现象的基本缘故，其成因甚多。[17]特殊的文本表现如：众所周知，实施行政公开过程中应当坚持政府信息公开的法律原则，尽管行政立法过程中的条例草案中曾经有过此项条文规定，但2019年修改前的《政府信息公开条例》正式文本中并无此项条文规定，于是政府信息公开法制有无此项原则长期存在争议。[7] 立法机关采纳了专家学者提出的修法建议，修改后的《行政诉讼法》做出了具有特殊意义的两项新规定：第26条第2款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。参见莫于川：《行政权行使的条理法规制》，载《现代法治研究》2017年第4期。

简言之，上述完全独立的复议委员会并非行使复议职能的上级行政机关，故无须承担行政责任，也不存在当共同被告的问题。作者简介：莫于川，法学博士，中国人民大学法学院教授。

（三）完善协调、信访、复议、诉讼转换机制 2019年3月15日第十三届全国人民代表大会第二次会议通过将于2020年1月1日起施行的《中华人民共和国外商投资法》第26条规定了专项行政投诉工作机制。最后要解决行政复议调解的程序转化问题。行政复议和行政诉讼是两项主要的民告官制度，发挥着基本的监督救济功能。朱新力：《行政复议应向司法化逼近》，载《法学研究》2004年第2期。

此外，还应明晰完善相对集中行使复议审理权的基本思路，实现行政复议指导案例准用、常用、活用，做到行政复议场地的科学化、便民化和温情化，切实加强行政复议专职队伍建设。[9]但是，由于《行政复议法》未对行政复议调解机制做出明确规定，此项机制的法律依据目前主要源于兼具行政解释和立法创制性质的《实施条例》，故建议在修改《行政复议法》之际将此制度变迁内容纳入，更加科学、适用和精细地规定行政复议调解的适用范围、文书效力和转化机制，使其具有更强的规范性、效力性、权威性和可操作性。外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，除依照前款规定通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决外，还可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。行政复议期间，行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。

而人的天性是趋利避害，所以行政复议机关的自然想法和简易做法就是维持了事，这是我国行政复议制度的长期病痛。我国行政信访制度的产生和发展有特殊背景和复杂原因，笔者认为应当将其定位于中国特色的行政苦情处理制度。

[3] 由于行政复议的低成本和高效率，在许多国家都是民告官的首选，行政复议案件与行政诉讼案件的数量比例一般是5：1～10：1，但在我国此比例是倒挂的，因此复议制度某些方面或有问题，须妥善解决。简言之，上述制度革新思路旨在强化复议机关的审慎和责任意识，促使其依法行使复议审查权，合理动用行政资源，认真对待复议工作，妥善解决行政争议。

（三）行政复议案件审理、裁决和执行的电子化 行政复议案件审理、裁决和执行等要素和环节的电子化，这是电子化、网络化、智能化的高科技时代变化对于我国行政复议法制发展提出的要求，也是政务信息公开法治提出的要求，而且是随着我国经济技术条件改善提出的要求。再则，之所以在条理法的内容中纳入社会公共道德要素也即价值判断因素，是因为条理法与实体法、程序法相比，具有更多的法律价值判断和追求倾向。[14] 这里所谓条理法（Principle-ideal Law），乃是本文笔者概括提出的一个法学概念，它主要是指法律文本的形而上的内容，包括基本内容和其他内容。（二）行政复议调解机制应当更具规范性和操作性 行政复议调解机制是我国行政法上的特别制度，复议机关在案件复议过程中进行调解实为一种柔性行政方式，它透过兼具行政解释和立法创制性质的《中华人民共和国行政复议法实施条例》加以确立。[8] 修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起施行前夕，2015年4月20日由最高人民法院审判委员会第1648次会议通过并公布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号，俗称27条），在该司法解释中的第6条至第10条共5条涉及对于复议机关做被告如何处理，也即27条使用了略占该司法解释条文总数五分之一的篇幅回应新《行政诉讼法》第26条有关规定，可见司法机关对此制度变化的高度重视及其与行政机关特别积极互动态度之一斑，但其倾向性也引起了学界和实务界的一些争议。这也是一些行政复议委员会试点地方及我国台湾地区诉愿制度实践中的经验。

（二）行政复议结案方式应更加丰富化和弹性化 鉴于行政复议制度具有灵活高效、服务便民等特点，笔者建议通过修法进一步完善撤销、变更、申请人主动撤回、被申请人自我纠错、和解、调解等结案方式，以体现行政复议运行机制的灵活性、效率性、专业性的复合特点。实施行政处罚过程中应坚持处罚与教育相结合的原则（《行政处罚法》第5条）。

为此，笔者与行政法制实务界和学术界一些人士长期呼吁设立专业技术类的行政复议官职位序列。此项有限的行政被告制度供给侧改革的优点显而易见：一是有利于鞭策复议机关认真对待行政复议案件，防止复议机关为了避免当被告而一概维持原行政行为。

各职位类别的适用范围由国家另行规定。复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

这里提出行政复议方法创新若干建策，以提升行政复议的规范性、效率性和公正性。[11] 行政苦情是日本行政法学概念，特指行政相对人受到违法侵权的行政行为轻微伤害，在不便、无须提起行政复议、行政诉讼的情况下，可提出申请由行政商谈员介入进行简便易行的行政苦情调查处理，效果明显，社会接受度高，值得我们认真研究和参考借鉴。[6] 这是因为，复议机关的复议决定与被申请人的被诉行政决定实际上是做出了相同的事实判断、依据相同的法律规范、做出了相同的依法裁断，二者完全竞合了，既然后者要当被告，当然前者也不能置身事外、责不上身，也得当被告。根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

[2]笔者的基本意见是：此项制度的创设是研究者和立法者在经过调研后思考、权衡利弊所作出的制度选择。其基本和常见的形态是法律原则，大量存在和表现于一部法律文本的第一章总则中。

经过多年试点探索逐渐形成如下一种深化改革思路（笔者也持这种意见）：可通过修法正式确立行政复议委员会制度，其审理议决机制须要科学设计、完整建构和立法保障。摘要:  我国《行政复议法》在修订过程中，行政复议机制创新和方法创新的意义重大，前者涉及复议机关做被告的机制如何进一步完善，行政复议调解机制如何更具规范性和操作性，如何完善协调、信访、复议、诉讼转换机制，如何完善申请辅助、申请支持的保障机制，如何完善行政复议指导、监督和问责机制，这些都非常重要且不易。

起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。一些地方（如江西等地）此前进行的类似转换探索经验值得认真研究。

公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。注释: [1] 早期较为集中的论述参见周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版。当然，修法后如采行完全独立的复议委员会制度，复议委仅是中立裁决者，不再是上级行政机关的角色，此争议问题当可顺理解决。《中华人民共和国公务员法》第16条规定：国家实行公务员职位分类制度。

人的问题的解决，有助解决法的问题，可收事半功倍之效。旨在更多共识、更加合理、更易操作的这两款规定，有助于纠正维持会现象，须要全面认知、深入理解、正确施行。

杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版。[18] 经修订后于2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第5条规定：行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。

笔者认为，只有通过方法创新，在修订后的新法律文本中对行政复议结案方式作出符合现代法治要求和行政复议实践要求，更加丰富化、弹性化和类型化的制度设计，才能保证行政复议制度规范符合行政系统运行的效率性、灵活性和服务性等特点。为从制度上妥善解决维持会弊端，促使行政机关更认真地依法开展行政复议，2014年修改《行政诉讼法》之前，笔者曾带领中国人民大学课题组在修法建议稿中提出两种备选方案。